Une première version de cet article est parue l’ouvrage collectif sous la direction de Berlière Jean-Marc et Peschanski Denis, La police française (1930-1950). Entre bouleversements et permanences, La Documentation Française, 2000, p. 75 à 87.

Questionnez un policier retraité, mis en confiance, il finira par vous dire que la police française est véritablement née sous Vichy. Mémoire collective du corps ou (et) vérité historique ? Au printemps 1941, l’étatisation menée tambour battant par l’Etat Français va de pair avec une réorganisation profonde des forces de police en France. À la tête du Gouvernement de Vichy, l’Amiral Darlan entend en effet réaliser la Révolution Nationale par un encadrement de la société française : la nouvelle police nationale apparaît comme un moyen essentiel pour parvenir à la réussite de son projet politique. En outre, cette réforme répond aux attentes d’un milieu professionnel lassé des atermoiements et des promesses dispensées pendant des années par la classe politique républicaine. L’étatisation des polices reçoit d’abord une application dans la zone sud, en particulier dans la région de Limoges (1). Avec un décalage de près d’une année et dans un contexte très différent, le dispositif est étendu à la zone nord, notamment dans la région d’Orléans (2). Nommé à la tête de la police française avec le retour de Pierre Laval en avril 1942, René Bousquet opère une série de réajustements au sein de l’organisation policière. Le secrétaire général à la police désire améliorer son fonctionnement, mais aussi l’adapter aux nouvelles orientations de la politique gouvernementale. Cependant, Bousquet doit gérer les contraintes de toute nature qui s’imposent aux forces de police françaises et provoquent les difficultés extrêmes de la fin de l’Occupation.

I) Un projet ancien pour une mission nouvelle
1.1. Aux origines de l’étatisation
Depuis le début du siècle, les associations syndicales réclamaient une réforme radicale qui mette fin à l’éclatement des polices et créé une administration efficace : « la grande préoccupation du syndicat [des commissaires] était la nationalisation des polices municipales, l’étatisation, comme nous disions. C’était un anachronisme de maintenir cette poussière de polices locales sans direction proprement dite, sans coordination, sans liaisons valables, dispersées sur l’ensemble du territoire pour le seul profit des malfaiteurs qui se déplaçaient avec des facilités de plus en plus déconcertantes. C’était aussi un non-sens de laisser à des personnages élus, qui étaient quelquefois les premiers fauteurs de désordre, la haute main sur la police dans des agglomérations importantes. La tâche entreprise (…) se heurtait à l’hostilité d’un grand nombre de maires très influents et profondément attachés aux franchises municipales » (3).
Au gré des circonstances, les gouvernements républicains avaient créé des polices d’Etat dans quelques agglomérations. Devant la montée des tensions durant les années trente, le Ministère de l’Intérieur s'était efforcé de mieux contrôler les polices disséminées sur le territoire français : il avait augmenté les effectifs de la Sûreté Nationale et étendu les compétences hiérarchiques des commissaires spéciaux à l’échelle du département. Surtout, le 30 octobre 1935, le ministre Albert Sarrault étatisait la police dans un cadre territorial, la Seine-et-Oise. Si la structure mise en place préfigure en grande partie l’organisation définie en 1941, elle demeure, à l’instar des autres mesures « républicaines », localisée et limitée.
Aussi, à l’été 1940, c’est bien le projet « national » du syndicat des commissaires qui donne les lignes directrices pour préparer la vaste réforme de la police que la République n’a pas su accomplir : « nécessité impérieuse de remplacer les polices municipales par la police d’Etat, création d’un secrétaire général pour l’ensemble de la police française, nomination d’un directeur général adjoint, institution de directions régionales de police sous l’autorité d’un gouverneur et assisté d’un commissaire divisionnaire chargé de chacune des spécialités, avec un service du personnel et du matériel, un service d’archives et un service de police scientifique. » (4). Le train de mesures de 1941 est également dicté par les circonstances : la mobilisation en 1939, le cataclysme de la défaite de juin 1940 puis l’Occupation ont bouleversé le fonctionnement des différents corps de police. De 1939 à 1941, le couple formé par le préfet et le commissaire spécial dans chaque département monopolise les pouvoirs de police.
Enfin, l’Amiral Darlan entend faire de la nouvelle police nationale un instrument au service de sa politique répressive à l’égard des communistes, des gaullistes et des francs-maçons. Dans l’esprit du chef du gouvernement, il s’agit aussi de former un corps d’élite pour remplir une mission essentielle. En complémentarité avec le réseau de propagandistes mis sur pied par Marion, la « police d’Etat » est chargée d’encadrer une population qui doit adhérer à la Révolution Nationale (5). Dans le cadre de la campagne de recrutement, trois affiches (6) sont réalisées en 1941 et 1942 par les services de l’Information : les slogans choisis révèlent les ambitions gouvernementales à l’égard d’une administration appelée à devenir une vitrine du nouveau régime : « Police nationale, Révolution Nationale », « Police d’élite, cadre d’élite » et « Jeune, moderne, sportive : la police nationale ».
1.2. Les lois et les textes du printemps 1941
Pas moins de onze lois et décrets se succèdent du 19 avril au 17 juillet 1941. Ces différents textes ne transforment pas seulement les polices municipales en police d’Etat, ils dessinent une structure administrative cohérente. À sa tête figurent un secrétaire général, une direction générale de la police nationale, plusieurs directions correspondant aux services « actifs » : renseignements généraux (RG), sécurité publique, police judiciaire (PJ). Différentes échelles - locales, départementales, régionales et nationales - s’emboîtent sans verser dans la centralisation : « La loi du 23 avril 1941 a poursuivi à la fois une déconcentration des attributions de l’administration centrale et une coordination aux différents échelons des services de police : région, district, circonscription. » (René Bousquet, circulaire n ° 115 du 16 mars 1943). Le personnel est réparti en deux catégories : d’une part, les fonctionnaires de la police nationale (commissaires et inspecteurs) dont le recrutement par concours et la gestion de carrière relèvent de la direction centrale ; d’autre part, les membres de la police régionale qui dépendent du préfet régional. Ce dernier échelon territorial est créé en ce même printemps 1941 et Darlan lui attribue au préfet de région le contrôle des forces de police des départements concernés. Les candidats à un emploi doivent remplir des conditions d’aptitudes physiques, d’âge et de probité et recevoir l’agrément préfectoral ; les secrétaires et les inspecteurs passent un concours, les gardiens de la paix simplement un examen. Chaque préfet régional dispose d’un « adjoint et collaborateur immédiat » - l’intendant de police -, d’un secrétariat administratif et de directions régionales spécialisées. En effet, chaque fonctionnaire de police appartient désormais à un service « actif » possédant une mission propre : RG, PJ ou sécurité publique. Des groupes mobiles de réserve (GMR) constituent des forces d’intervention ponctuelles. Les grades, les classes et les règles d’avancement sont fixés avec précision. Un tableau établi chaque année prévoit un avancement de grade au choix alors que l’avancement de classe s’effectue à l’ancienneté. Une hiérarchie de sanctions et de récompenses indique également la volonté de valoriser le mérite, le zèle et l’obéissance. Les nouveaux éléments sortiront soit de l’école supérieure (pour les cadres), soit des écoles régionales de police. Une formation initiale, complémentaire et continue doit assurer la professionnalisation du métier de policier.
Les procédures de l’étatisation sont exposées dans le décret du 7 juillet 1941. L’opération concerne en théorie les agents de police des villes de plus de 10000 âmes. Les effectifs sont calculés sur la base d’un gardien de la paix pour 500 habitants dans une agglomération de plus de 40000 habitants et d’un pour 1000 seulement dans le cas contraire. Un brigadier pour 10 gardiens, un officier de paix et un brigadier-chef pour 50, un commandant de groupe pour 200, constituent l’encadrement des corps urbains. Les personnels des polices municipales ne sont reclassés qu’après l’examen de chaque dossier individuel devant une commission désignée par le préfet régional. La sélection de nouveaux et d’anciens éléments va de pair avec la revalorisation du métier de policier doté d’un uniforme, d’une perspective de carrière et d’une échelle de rémunérations dépassant largement les salaires d’avant-guerre.

II) L’étatisation en zone sud : l’exemple de la région de Limoges (7) (automne 1941-1942)
2.1. Une application rapide dans un contexte assez favorable
Les intendants de police sont nommés dès le début du mois de mai 1941 dans la zone sud. Ils proviennent de la haute fonction publique laquelle conserve ainsi le contrôle des cadres policiers (8). Dans l’attente de la réalisation effective de l’étatisation, Darlan leur demande « vis-à-vis des maires (…) de jouer le rôle de conseiller technique pour le maintien de l’ordre et l’organisation de la police municipale »(9). Les services de l’Intendance de police de Limoges entrent en fonctionnement à l’automne 1941 en même temps que ceux de la préfecture régionale. Ils s’installent en janvier 1942 dans un « Hôtel régional de police ». Le manque de personnel retarde cependant la mise en place des brigades régionales des RG et de la police économique. Quant aux policiers de la surveillance du territoire, ils continuent à adresser leurs rapports directement à l’administration centrale. Un atelier régional (futur service technique régional) va s’étoffer jusqu’en 1944 avec des « agents spéciaux » chargés des questions matérielles (mécanique automobile, habillement et armement.
Durant l’été 1941, les commissaires en poste et les préfets départementaux des deux zones (occupée et non occupée) donnent leur avis sur les commissariats à étatiser et les effectifs à fixer. Les préfets de la région de Limoges demandent en moyenne une multiplication par 2,5 de leur personnel. Le commissaire central de Limoges en profite pour signaler à l’intendant de police le passé politique de certains subordonnés (SFIO, francs-maçons) et établit une liste d’ « inaptes au service ». Le reclassement effectif des polices locales intervient en septembre et en octobre. Dans l’Indre, à Châteauroux et à Issoudun, une commission spéciale réunit l’intendant régional, le préfet, le commissaire divisionnaire chargé de la sécurité publique ainsi que le maire de la localité concernée. 90 % du personnel castelroussin est admis dans la nouvelle formation, les deux tiers des agents à Issoudun. L’âge et l’état de santé constituent les critères principaux d’une sélection assez modérée.
En novembre débute le recrutement des nouveaux éléments : la parution d’appels à candidature provoque un afflux de demandes d’agrément (75 par jour en novembre, 50 en janvier 1942). En effet, les effectifs théoriques fixés par services et par commissariats dépassent les vœux initialement formulés dans la région de Limoges. En outre, des petits commissariats situés à proximité de la ligne de démarcation comme Le Blanc, Argenton-sur-Creuse et Saint-Amand-Montrond sont étatisés alors que leur population avoisine seulement les 5000 habitants. L’étatisation dépasse donc les limites prévues initialement dans les textes.
Des écoles régionales de police assurent dès novembre 1941 l’instruction professionnelle des recrues : gardiens de la paix et GMR à Tulle, inspecteurs et secrétaires à Limoges. Toutefois, l’organisation et la localisation de la formation varient jusqu’en 1944. Périgueux accueille des inspecteurs et des secrétaires en janvier 1942, auxquels s’ajoutent les gardiens de corps urbains en mai alors que les GMR stagiaires sont finalement isolés et regroupés à Tulle. À l’automne 1942, ces derniers sont instruits à Périgueux alors que leurs collègues gagnent Limoges. Un « centre d’études et d’application de la sécurité publique » ouvre en effet ses portes dans la préfecture de la Dordogne. Soixante commandants et officiers de paix recrutés dans la zone sud effectuent un stage de deux mois et demi sous la direction de l’intendant Lelong, colonel de gendarmerie (10).
2.2. Des changements spectaculaires
Dans une région à dominante rurale où les brigades de gendarmerie avaient traditionnellement en charge la majeure partie de la population, une poignée de policiers seulement officiaient dans des locaux sales et exigus souvent situés au sein même des hôtels de ville. L’étatisation révolutionne les conditions de travail des policiers. Le commissariat déménage d’une salle de la mairie vers un immeuble réquisitionné. Ce changement d’adresse marque une rupture avec le pouvoir municipal. Dans de rares cas, les pièces dévolues à la police connaissent seulement une réfection. Dotés d’un uniforme, progressivement équipés en automobiles, fourgonnettes, motocyclettes et bicyclettes, les services de police sont également armés : les gardiens avec un pistolet 7.65 (puis un revolver modèle 1892), les gradés avec un pistolet 6.35. En revanche, l’augmentation notable des salaires décidée en 1941 est rattrapée par l’inflation dès l’été 1942. Ne respectant pas l’esprit de la réforme, les commissaires versent automatiquement la « prime facultative » pourtant réservée aux seuls éléments méritants. L’avancement au choix entrait difficilement dans les pratiques de l’institution.
L’étatisation bouleverse les pratiques en les normalisant. Un fascicule réglementaire (11) impose dans chaque commissariat une tenue stricte des registres, d’un fichier (local ou complet), des archives et des dossiers individuels. Dès décembre 1941, les commissaires divisionnaires de la sécurité publique, des RG et de la PJ, assurent régulièrement des tournées d’inspection dans les commissariats étatisés de la région de Limoges. Ils vérifient la gestion administrative et documentaire ainsi que l’organisation des services. Une formation continue fonctionne. Avec une fréquence et un contenu variables selon les lieux, les commissaires dispensent des cours à leur personnel. Des moniteurs formés au collège national d’Antibes animent des séances hebdomadaires d’éducation physique. En décembre 1942, un moniteur de la Préfecture de Police forme à Limoges un ou deux gardiens par commissariat de la région à l’enseignement du maniement du bâton. L’entraînement des GMR est poussé : en avril 1942, les gardiens du Groupe Berry pratiquent 3 jours et demi de sports par semaine et au moins une heure par jour avec la méthode Hébert. Enfin, dès le milieu de l’année 1942, l’école régionale de police accueille également des sessions de perfectionnement destinées au personnel reclassé des polices municipales.
À tous les niveaux, le renouvellement des hommes est patent. En mai 1942, le service régional de police judiciaire comprend 32 personnes dont 22 ayant moins de 15 mois de service. Au début de l’année 1943, 80 % des policiers de l’Indre n’ont pas plus de 2 ans d’ancienneté. Deux sur trois ont moins de 30 ans et 84 % un âge inférieur à 35 ans. Au regard des effectifs théoriques à atteindre, 80 % (507 sur 650) des gardiens de la paix et 67 % des GMR sont en poste en octobre 1942. Au 1er mars 1943, les objectifs sont atteints et le personnel policier de la région de Limoges a quadruplé. L’augmentation des effectifs permet la généralisation du système des 3/8 avec des brigades de nuit (à pied ou cyclistes). Dans chaque commissariat, la présence d’inspecteurs et de secrétaires (donc d’un service de sûreté) permet la multiplication des enquêtes. Le recrutement se poursuit pendant toute l’année 1943, en particulier au profit d’autres régions déficitaires. Les candidatures ne se raréfient qu’en 1944. À la présence squelettique et parcellaire de policiers dans la région de Limoges a succédé une véritable armature policière installée en moins d’un an et demi.

III) L’étatisation en zone nord : l’exemple de la région d’Orléans (12) (automne 1942-1943)
3.1. Un retard dû aux autorités allemandes
Dans la zone occupée, les autorités allemandes bloquent l’étatisation, car elles contrôlent et utilisent plus facilement une police française éclatée et affaiblie. Gérant de faibles effectifs, les préfets de la région d’Orléans ont pu, davantage qu’à Paris, limiter le degré de subordination des policiers vis-à-vis de l’occupant. Dès 1941, des « gardes » sont embauchés pour faire face à l’alourdissement des tâches. Dans le Cher, un ancien officier d’active est placé à la tête d’un corps départemental d’auxiliaires de police. Faute d’autorisation délivrée par les autorités allemandes, l’armement fait cependant défaut. Placés dans une situation différente de leurs collègues de la zone sud, les cadres comme les agents attendent l’étatisation avec impatience. Au printemps 1942, les gardiens de la paix de Vierzon réclament dans une pétition l’augmentation immédiate de leurs rémunérations et reçoivent le soutien de leur commissaire (13). Au même moment, le Gouvernement de Vichy demande aux maires de la zone occupée de relever sensiblement le salaire des agents de la police municipale. Enfin, déplorant l’atteinte à la souveraineté française que représente l’instrumentalisation de la police française par l’occupant, le secrétaire d’Etat à l’Intérieur Pucheu obtient l’autorisation de recruter 4000 gardiens de la paix dans la zone nord. Le 17 mars 1942, un examen d’aptitude a ainsi lieu dans chaque chef-lieu départemental de la région d’Orléans.
En ce printemps 1942, des préoccupations identiques animent le nouveau secrétaire général à la police nommé par Laval. L’arrivée de René Bousquet coïncide avec un changement de stratégie et d’organisation des forces de répression allemande en France. Le 15 mai 1942, après sa rencontre avec Heydrich, Bousquet exprime clairement ses espoirs devant les préfets régionaux de la zone occupée : « En attendant un accord possible qui rendrait à la police française son indépendance, il est indispensable […] de pratiquer à plein la collaboration de la police française et de la police allemande. Il est nécessaire de montrer que la police française n’est pas défaillante et peut-être obtiendra-t-on qu’elle ait à l’avenir les coudées plus franches. » Le 8 août, à l’issue de ses négociations avec le SS Oberg, Bousquet retrouve les mêmes interlocuteurs accompagnés de leurs intendants de police : « La police française a désormais les mains libres pour agir. Aussi doit-elle se montrer digne de la confiance qui lui est faite et fournir notamment un effort sérieux dans la lutte contre le communisme. Aux termes de l’accord, la police allemande renonce à prendre et à fusiller des otages pour les crimes terroristes commis en France, et, d’une manière générale, à la politique de représailles. C’est ainsi qu’elle n’exigera pas la livraison des criminels arrêtés par la police française ; ceux-ci seront jugés par les tribunaux français. » Aucune allusion n’est faite aux rafles de Juifs étrangers alors en cours alors que ces opérations semblent avoir servi de test pour démontrer à l’occupant l’efficacité des forces de l’ordre françaises.
Le prix à payer pour le Gouvernement de Vichy afin pouvoir étendre l’étatisation est lourd. En théorie, les « deux polices » se communiquent « mutuellement leurs renseignements ». Dans les faits, les accords se traduisent par une accentuation de la pression allemande. Chaque jour, l’intendant de police d’Orléans adresse un compte-rendu au Kommandeur SS, chef de la police de sûreté allemande dans la région. Quant au préfet régional, il est tenu de remettre des rapports hebdomadaires. En décembre 1942, le préfet du Cher doit fournir à la police allemande de Bourges trois listes de communistes (condamnés en section spéciale, internés et signalés comme notoires avant 1940). En outre, gendarmes et policiers français sont surveillés par un service de l’ « Ordnungspolizei ».
3.2. Une application difficile et des résultats décevants
Dès janvier 1942, l’intendant de police arrive à Orléans et l’Intendance ouvre le mois suivant. En juillet, la réorganisation de la 5e brigade de police mobile donne naissance à des services régionaux spécialisés après qu’une augmentation de 60 % des effectifs de police nationale a été demandée un mois auparavant. La campagne de recrutement s’ouvre dès la fin du printemps et précède de 6 mois le reclassement des polices municipales. Les recommandations de Bousquet marquent alors un changement d’orientation. Il n’est plus question de faire apparaître la nouvelle police comme un des fers de lance de la Révolution Nationale. « Il convient de ne pas donner l’impression à la population que le Gouvernement veut instaurer un régime de police. Par conséquent, supprimer toute réclame apparente, les affiches et d’une manière générale, ne pas montrer avec ostentation ce qui a trait à la police nationale. » Toutefois, consigne est donnée aux policiers d ’« intensifier la propagande » par le bouche-à-oreille. En effet, à l’instar de l’ensemble de la zone nord, une crise du recrutement existe dans la région d’Orléans dès 1942 ; concours et examens se succèdent attirant toujours moins de candidats. Alors que les promotions de l’école de police de Limoges comprenaient 100 à 150 hommes en 1942, celles d’Orléans ne dépassent pas la cinquantaine. Les effectifs théoriques ne seront jamais atteints et les cadres de la police nationale manquent cruellement, même si le nombre de policiers en poste connaît une progression lente et continue : il double entre juillet 1942 et avril 1944.
Dès juin 1942, l’école régionale de police organise son premier stage à Orléans. L’intendant espère encore pouvoir opérer une sélection : « Le temps à l’école est à la fois un stage d’entraînement et une période d’épreuve, une sorte de noviciat. Ceux qui n’ont pas la vocation doivent être rejetés. ». Six mois plus tard, il révise ses prétentions : « Les gardiens intelligents de belle présentation, de manières aisées, ayant déjà vécu dans une grande ville et capables d’initiative, sont plus spécialement désignés pour les corps urbains. Pour les GMR, l’intelligence et les capacités d’initiative des gardiens sont moins à considérer que les qualités physiques, le courage et le dévouement. Il importe, en effet, que dans cette formation, les chefs puissent compter absolument sur la résolution et la vigueur de leurs hommes. » D’une durée de deux mois, les stages de formation et de perfectionnement accueillent huit promotions de gardiens de la paix mélangeant des reclassés et des recrues destinées aux régions d’Orléans et de Poitiers. Un opuscule rédigé par le commissaire central de Blois, « L’A.B.C. du gardien de la paix », tient lieu de référence. Des futurs GMR partent effectuer une formation à l’école d’Aincourt (Seine-et-Oise à l’époque). Cette dernière instruit également les commandants et les officiers de paix destinés à l’ensemble de la zone occupée. En mars 1943, elle accueille pour deux mois le GMR Orléanais constitué avec des jeunes recrues, des volontaires issus des corps urbains et des gardiens venus de la zone sud.
Il faut attendre une série de lois datées du 27 octobre 1942 pour que l’étatisation soit officiellement lancée au nord de la ligne de démarcation. Dans l’Orléanais, l’intendant prend le contrôle des polices locales le 12 novembre et organise aussitôt le reclassement. La commission régionale comprend l’intendant, le commissaire divisionnaire chargé de la sécurité publique, le chef du secrétariat administratif et un officier de paix. Le maire et le commissaire de police de la ville concernée n’interviennent qu’à titre consultatif. Les cadres de police contrôlent donc l’examen des dossiers. L’opération se révèle très sélective et aggrave la crise des effectifs. Dans le Cher, 63 % du personnel municipal est admis dans les rangs de la nouvelle police régionale d’Etat, 50 % seulement à Vierzon (14). Dans la région, 52 % des agents de police sont reclassés auxquels il faut ajouter 14 % de policiers municipaux qui se sont présentés avec succès aux concours ou aux examens. À Bourges et à Orléans, les autorités locales forment avec les agents non sélectionnés un service municipal d’appariteurs et d’enquêteurs. En février 1943, le préfet d’Eure-et-Loir déplore cette forte sélection et critique les mutations imposées à une partie du personnel reclassé. Afin de rompre la routine, les cadres policiers avaient changé d’affectation des agents travaillant depuis longtemps dans la même localité. Le service des polices locales connaît alors une certaine désorganisation. Durant l’hiver 1942-1943, l’agglomération orléanaise ne dispose plus que de 110 gardiens de la paix sur un effectif théorique de 204. Ce lourd déficit dans les corps urbains de la région conduit l’intendant de police à affecter provisoirement des GMR dans les commissariats. En outre, il maintient pour six mois les agents non reclassés qui devaient être licenciés en décembre. Cette décision qui fait cohabiter à la fois les anciens et les nouveaux, les exclus et les élus, créé sur le terrain une atmosphère délétère au sein du personnel. A l’issue de cette période de cohabitation, en juillet 1943, seulement la moitié de l’effectif prévu est en place dans la région d’Orléans.

IV) Des ajustements internes aux dérives de la fin de l’Occupation (mi 1942 - 1944)
4.1. La recherche de l’efficacité et les glissements de pouvoir (mi 1942 - mi 1943)
Contrairement aux ambitions de leurs prédécesseurs en 1941, Laval et Bousquet n’assignent plus à la police française une mission d’encadrement. Pour restaurer la souveraineté française, ils entendent reprendre le contrôle des forces de police et améliorer l’efficacité d’un instrument essentiel dans la politique de collaboration avec l’Allemagne. En mai 1942, Bousquet dissout les polices annexes (anti-juive, anti-maçonnique, anti-communiste). Une partie du personnel est incorporée dans la police nationale laquelle reprend à son compte les missions des officines parallèles. Désormais, les services de police judiciaire comportent deux « branches » distincte, l’une criminelle, l’autre politique. En juillet 1942, la région d’Orléans dispose d’une « section uniquement chargée de la répression des menées communistes et terroristes ». Elle est constituée d’une vingtaine de fonctionnaires issus des RG et de l’ex-brigade de police mobile. La « section politique » - ou « section spéciale » - de la région de Limoges présente les mêmes caractéristiques.
Dans la continuité de la réforme de 1941, Bousquet accentue la spécialisation des tâches. Au printemps 1942, le personnel de sûreté des grandes villes se divise en trois sections qui deviennent en 1943 les « sections locales de police de sûreté » (50 % des effectifs pour la sécurité publique, 30 % pour la PJ et 20 % pour les RG). « Le commissaire central garde sous son autorité directe l’ensemble du personnel de sûreté mais la direction technique du travail de chaque section incombe aux commissaires divisionnaires de chaque service qui font parvenir leurs instructions et leurs ordres » (15). La mesure est appliquée en juillet 1942 à Limoges et à Châteauroux, en février 1943 à Orléans et Bourges. René Bousquet souhaite cantonner les GMR à leur véritable mission. Il prie les intendants de police de « donner tous leurs soins à la formation de ces unités d’élite qui sont aussi des formations de choc ». Avec beaucoup de difficulté, il met fin à la pratique courante qui consistait à détacher des GMR dans les commissariats (16). Au printemps 1943, il réalise « l’autonomie complète » des GMR en créant un « avancement distinct » et une direction nationale à part entière. Un commandant régional, ancien chef de bataillon d’infanterie, rejoint donc son poste à Limoges et dirige les GMR de la région. Ces derniers participent alors pour la première fois à des opérations contre les « bandes armées » en Corrèze. En juillet 1943, l’examen d’aptitude pour les GMR est dissocié de celui de gardien de la paix, une commission régionale se bornant à vérifier les capacités physiques des jeunes gens.
De même, Bousquet poursuit la décentralisation du « fonctionnement des services de police » au profit des préfectures régionales. Il envisage alors le rôle de l’intendant dans les mêmes termes que Darlan, simple « conseiller technique » et « agent de liaison entre le préfet départemental et le préfet régional ». Cette conception change en 1943. En avril, il insiste sur la nécessité de réunir mensuellement les intendants de police. Dans le conflit qui oppose ces derniers aux préfets départementaux, le secrétaire général à la police reconnaît la primauté du « chef de la police sur le plan régional », « manière de préfet de police de la région ». En octobre, il fait part de son intention de « donner aux intendants des pouvoirs correspondant à leurs responsabilités ». Il renforce leur position en supprimant l’écran que constituait la fonction de « chef de district », c’est-à-dire de responsable de la police à l’échelle départementale. Dans le même temps, Bousquet n’hésite pas à nommer des policiers au poste d’intendant. En juin 1943, c’est le commissaire divisionnaire de la police de sûreté de Limoges qui remplace un haut fonctionnaire à l’hôtel régional de police. Ce choix n’est pas dû au hasard.
La police de sûreté devient effectivement omnipotente. En juillet 1942, dans la région de Limoges, différents corps - brigade de police économique, personnel des postes de la ligne de démarcation, brigades de la surveillance du territoire de Châteauroux et Limoges - sont réunis à la brigade des RG au sein du service régional des renseignements généraux. Or, Bousquet veut cantonner les RG dans la « recherche des renseignements d’ordre politique ». À l’automne, la direction de ces corps spécialisés est donc confiée au commissaire divisionnaire de la PJ. Rebaptisée « police de sûreté », cette PJ étoffée rejoint un immeuble indépendant à Limoges. Un décret du 24 décembre officialise ses attributions et une circulaire redéfinit en mars 1943 l’appellation de ses composantes : services régionaux (secrétariat, fichier général, service signalétique, identité judiciaire), brigade régionale (avec quatre sections : affaires criminelles, affaires politiques, affaires économiques et surveillance du territoire), sections judiciaires de police d’Etat (dans les gros commissariats) et secteurs mobiles de surveillance de la ligne de démarcation. Comme les préfets départementaux l’année précédente, les intendants protestent dès avril 1943 contre les circulaires et notes adressées directement aux chefs de services régionaux. Réponse de Bousquet : « la police de sûreté doit avoir les mains libres et agir vite ». En mai, le préfet régional d’Orléans décrit son intendant comme « court-circuité » : « la direction de la police de sûreté ignore absolument les intendants de police ».
4.2. Malaise, gestion des contraintes et dérapage à la fin de l’Occupation (mi1943-1944)
En mai 1943, René Bousquet entreprend une consultation nationale des préfets et des cadres policiers qui permet aux perdants de la réforme d’exprimer leur mécontentement. Dans la région de Limoges, les préfets départementaux « se plaignent que le personnel de police a tendance à leur échapper, étant administré par le préfet régional (Intendance Police) et que, d’autre part, les services régionaux, police de sûreté et RG, les laissent parfois dans l’ignorance des enquêtes importantes traitées dans leur département ou les avisent tardivement des faits graves dont leurs circonscriptions sont le théâtre ». Les RG connaissent « une crise assez sérieuse » : « Le commissaire divisionnaire de Limoges estime que l’on devrait rendre à son service sa liberté d’action en lui laissant le soin de traiter complètement et sur le plan judiciaire toutes les affaires de menées antinationales découvertes par ses agents, ceux-ci se lassant d’être les informateurs du service de sûreté. Il préconise le rattachement de la section politique à son service. » Enfin, les corps urbains souhaitent bénéficier des mêmes avantages que les GMR, en particulier le casernement.
Plus grave, le contexte politique et économique rend difficile l’exercice du métier et une crise morale se développe au cours de l’année 1943. Les tâches ingrates et impopulaires - gardes statiques, gestion du S.T.O. - s’accumulent et l’intendant de la région de Limoges réclame une augmentation de 40 % des effectifs. Le surcroît de travail perturbe la formation continue et provoque la suppression du repos hebdomadaire. Les congés payés sont ramenés de 21 à 15 jours en août 1943 et les heures supplémentaires rarement payées : les policiers accomplissent des journées de 10 à 12 heures. Pour pouvoir assurer le régime des 3/8, les commissaires emploient souvent la section au repos. Ils signalent donc la fatigue et le « surmenage du personnel ». Durant l’hiver 1943-1944, ceux de Limoges et de Châteauroux dénombrent 10 à 20 % de « malades ». En outre, la police allemande multiplie les opérations autonomes générant un sentiment d’humiliation, notamment dans la zone sud. Enfin, les groupes de résistance adressent des lettres de menaces aux fonctionnaires responsables de l’ordre public. En septembre 1943, un brigadier et un gardien de la paix sont tués par un résistant lors d’un contrôle d’identité à Limoges. La peur, l’angoisse et l’insécurité gagnent les corps urbains.
Afin de faire face à la pénurie des effectifs, le secrétaire général à la police use d’expédients. Les élèves-commissaires ne passent plus par l’école supérieure et sont directement affectés « en stage » sur le terrain (par exemple, dans la région d’Orléans en novembre 1942). Favorisée, la promotion interne permet à des secrétaires et des inspecteurs régionaux d’intégrer la police nationale. En juin 1943, alors que les effectifs théoriques sont atteints dans cette région, les besoins sont tels qu’avant toute formation, 70 élèves gardiens rejoignent le corps urbain de Limoges et le GMR Limousin. D’anciens sous-officiers de l’armée d’armistice bénéficient de facilités pour entrer dans la police. Des membres des cadres annexes (gardiens de camps ou du cadre provisoire à la ligne de démarcation) sont incorporés dans la police régionale d’Etat. Cet assouplissement des conditions de recrutement entraîne l’abaissement de la qualité du personnel. En avril 1943, Bousquet pense avoir trouvé la solution en obtenant l’affectation de requis civils comme auxiliaires dans les rangs de la police. Six mois plus tard, le corps urbain de Limoges n’en compte que 41 alors qu’il devait en recevoir 72 ! En septembre, le secrétaire général à la police décide de recruter des surveillantes auxiliaires de police cantonnées à des tâches subalternes. Fin octobre, il envisage de permettre aux intendants de procéder à « des nominations exceptionnelles » dans la limite de 5 % des effectifs ! Afin de limiter les démissions, Bousquet octroie des petits avantages matériels : ration du travailleur de force à partir de février 1943, casse-croûte pour les gardiens, indemnité de logement en faveur du personnel en tenue… Le décret du 16 novembre 1943 relève sensiblement les traitements sans pour autant compenser les ravages de l’inflation. Le même mois, la création du grade de sous-brigadier permet la promotion de gardiens issus des polices municipales arrivés en fin de carrière. L’hiver 1943-1944 voit le développement de services sociaux. À Limoges, un mess et un foyer du gardien sont ouverts. Une popote fonctionne à Châteauroux. Un arbre de Noël est organisé à Orléans.
Devant la démotivation croissante de son personnel, Bousquet tente parallèlement une reprise en main. Aux intendants réunis à Vichy en avril 1943, il demande de procéder à de nombreuses mutations au sein de la police. Il « ordonne d’éliminer sans pitié tous les incapables et d’interner ceux qui manqueraient de loyauté […] La règle à appliquer est la suivante : l’incapacité fait sortir tout de suite, la fainéantise fait sortir à terme, la saloperie doit être punie [sic] ». Il envisage même de créer « une sorte de conseil de guerre ou de tribunal militaire de police ». Dans les régions d’Orléans et de Limoges, ces consignes se traduisent par la « juilletisation » de six cadres âgés de la police nationale au rendement déficient. À l’inverse, des récompenses viennent encourager les fonctionnaires zélés : décorations, félicitations, promotions et primes. L’examen des ordres de police de l’intendance d’Orléans montre que ces sommes d’argent reviennent en priorité à la « section politique » qui s’illustre dans la lutte contre les terroristes.
C’est effectivement au sein des brigades régionales que le Gouvernement de Vichy conserve un soutien réel pour appliquer sa politique de répression et de collaboration avec l’occupant. Alors que les policiers des commissariats urbains se réfugient dans un attentisme prudent, un dérapage est observable dans la brigade de police de sûreté de la région de Limoges. À partir de novembre 1943, la claire distinction des tâches entre les sections disparaît au profit d’une répartition géographique des zones. Toutes s’occupent désormais des « affaires politiques » : la section des affaires criminelles en Corrèze et en Creuse, la section politique en Dordogne et en Haute-Vienne et la section de la surveillance du territoire dans l’Indre et le Cher-Sud.
L’arrivée au pouvoir de Darnand marque une rupture définitive entre l’Etat Français moribond et la masse des policiers. Dès sa création, les cadres s’étaient répandus en critiques à l’égard de la Milice Française. Ils la décrivent comme une police parallèle et ils rejettent le discours de guerre civile adopté par le Secrétaire Général au Maintien de l’Ordre. Qu’elles viennent de leur hiérarchie, de l’occupant ou de la résistance, les pressions exercées sur les policiers atteignent leur paroxysme au printemps 1944. Dans sa politique de répression brutale, Darnand tout à la fois sollicite et se méfie des « intendants du maintien de l’ordre ». Il libère ainsi les RG de leur tutelle par l’institution de « délégations régionales » reliées directement à la direction nationale. Parallèlement, la Milice colonise les postes à responsabilité. En avril 1944, le milicien Jean de Vaugelas devient « directeur des opérations de maintien de l’ordre » dans la région de Limoges (17). À la même époque, la police allemande arrête de nombreux cadres policiers dans le Limousin. « Gardiens et gradés sont dans l’ensemble plus résignés que satisfaits » note l’intendant de la région de Limoges. Dans ces conditions, les absences, les démissions, les fuites se multiplient. À la veille du débarquement, Darnand lui-même reconnaît un « malaise à tous les échelons des fonctionnaires de la police ».

À la Libération, l’image de la police française ressort plutôt ternie des quatre années de répression pendant lesquelles elle a été appelée à participer activement. La République se montre alors soucieuse d’effacer les traces d’un Etat Français à ses yeux entaché d’illégalité. Pourtant, l’étatisation de la police n’est pas remise en cause, seule la régionalisation administrative disparaît en 1946. Aussi, conservée dans ses grandes lignes, la réforme de 1941 apparaît-elle comme le véritable acte de naissance de la police moderne dans la plupart des régions françaises.
Notes
(1) La région du Limousin comprenait la Haute-Vienne, la Corrèze, la Dordogne, la Creuse, l’Indre et les parties non occupées du Cher, de la Vienne, de l’Indre-et-Loire et du Loir-et-Cher.
(2) La région d’Orléans englobait le Loiret, l’Eure-et-Loir ainsi que les parties occupées du Loir-et-Cher et du Cher.
(3) Marcel Sicot, Servitude et Grandeur policières. Quarante ans à la Sûreté, Paris, Les Productions de Paris, 1959, p. 154 à 156. Dans la dernière phrase citée, l’allusion aux municipalités communistes est évidente.
(4) Marcel Sicot, op. cit., p. 239 et 240.
(5) « Encadrer ou contrôler. Information et propagande sous Vichy » in Laurent Gervereau et Denis Peschanski (s.d.), La propagande sous Vichy (1940-1944), Paris, BDIC, 1990, pp. 10-31.
(6) Pour la première, voir Laurent Gervereau et Denis Peschanski (s.d.), op. cit., p. 149. Pour les deux dernières, Dominique Rossignol, Histoire de la propagande en France de 1940 à 1944. L’utopie Pétain, Paris, PUF, 1991, p. 170.
(7) Les sources concernant la région de Limoges proviennent des Archives de la Haute-Vienne (185 W 1/30-31, 2/8, 3/3 à 11), de l’Indre (802 W 4, 23 à 25, 40).
(8) Marc-Olivier Baruch, Servir l’Etat français. L’administration en France de 1940 à 1944, Paris, Fayard, 1997, p. 380.
(9) Lettre circulaire n ° 78 du 8 mai 1941 émanant de l’Amiral de la Flotte, ministre secrétaire d’Etat à l’Intérieur à destination des préfets régionaux et départementaux.
(10) En janvier 1944, Darnand nommera le colonel Georges Lelong, « directeur des opérations du maintien de l’ordre en Haute-Savoie ». Celui-ci quitte alors l’école des cadres de la police pour diriger non sans difficulté les éléments divers (gendarmes, gardes mobiles, G.M.R., miliciens…) chargés de la répression contre les maquisards des Glières en Haute-Savoie. Condamné à mort par un tribunal militaire en novembre 1944, Lelong est enlevé dans la prison d’Annecy et exécuté sommairement par des résistants.
(11) Livret, en réalité circulaire n ° 275 du 9 septembre 1941, signé du secrétaire général pour la police Henri Chavin.
(12) Les informations concernant la région d’Orléans ont été recueillies aux Archives du Loiret (15 W 6304, 6389, 6399 et 6400) et du Cher (M 7061, 7338, 7631, 8033, 8036, 8040).
(13) Le commissaire de police de Vierzon est un fervent pétainiste acquis aux idéaux de la Révolution Nationale et très actif dans la répression anticommuniste. Il sera exécuté par les F.T.P. en septembre 1944.
(14) Cette ville industrielle était passée sous le contrôle du parti communiste en 1937 mais la nouvelle municipalité n’avait embauché que peu d’agents de police.
(15) Circulaire de l’intendant de police de la région d’Orléans du 20 février 1943.
(16) À Châteauroux, au moins une brigade de GMR assiste en permanence le corps urbain de l’été 1942 à l’été 1943.
(17) Aristocrate originaire de l’Indre, l’officier d’aviation Jean de Vaugelas adhère à la Milice Française dès sa fondation. En 1943, il fait partie l’Inspection Générale de la Franc-Garde avant de diriger l’école des cadres de la Milice à Saint-Martin d’Uriage. Il commande ensuite le contingent milicien qui participe aux opérations de répression en Haute-Savoie à la fin de l’hiver 1943-1944. Dans le Limousin, il est spécialement chargé les opérations de maintien de l’ordre d’avril à août 1944. À l’instar des autres dirigeants de la Milice, il gagne alors l’Allemagne. Officier dans la division « Charlemagne », il est fait prisonnier par l’Armée Rouge en mars 1945. Lors de son transfert de Pologne en France, il parvient à s’échapper et gagne l’Argentine où il meurt, en 1954, dans un accident de la circulation.